세금 가운데서도 특히 부가가치세는 우리 생활과 가장 광범위하게 접목돼 있는 세목이다. 생산하고 소비하는 매 유통단계 마다 10%의 세금이 부과된다. 부자와 가난한 자를 가리지 않고 모든 국민에게 동일한 세율을 적용하는 대표적인 간접세다.
“소리없이 강력하게” 세금을 거두어 가는 부가가치세가 국내에 정식 세목으로 등장한 것은 1977년이다. 부가가치세 도입을 앞두고 당시 정부와 재계는 수 년에 걸쳐 치열한 논쟁을 거듭했고, 시행 막바지까지도 찬반이 엇갈리는 등 혼선을 빚었다.
지금은 당연세목으로 자리잡은 부가가치세가 도입되기 까지 무려 6년이라는 기나긴 `산고(産苦)`의 시간이 필요했다.
◆ “더 이상 세금 거둘 곳이 없다”
부가가치세 도입이 처음 검토되기 시작한 것은 69년말이었다. 당시는 2차 경제개발계획이 한창 진행중인 시점으로, 박정희 정권은 경제개발에 소요되는 막대한 자금을 어떻게 조달할 것인가를 놓고 심각한 고민에 빠져 있었다. 정부가 재정을 확보하는 가장 좋은 방법은 예나 지금이나 세율을 올려 세금을 더 거둬들이는 것이다.
그러나 60년대 당시 우리나라 세제는 더 이상 세율을 올릴 수 없는 상황이었다. 각종 세율이 이미 극한점에 도달해 있어 추가 인상의 여지가 없었다. 소득세율은 8~70%, 법인세율은 27~40%에 달했고, 물품세는 품목별로 수십%에서 많게는 수백%의 세율이 적용됐다. 추가로 세율 인상을 거론할 수 있는 상황이 아니었다.
특히 당시 세제는 고세율 구조의 직접세가 대부분이어서 납세자와의 조세마찰이 극심했다. 세무당국이 일방적으로 추계한 매출을 근거로 세금을 부과했고, 이 과정에서 발생하는 탈세와 세무부조리가 심각한 사회문제로 부각되던 시기다. 조세마찰을 최소화하면서 경제개발에 필요한 막대한 재정수요를 확충하기 위해서는 “낮은 세율로, 간편하게, 더 많은 세수를 확보할 수 있는” 새로운 간접세목의 도입이 절실했다.
추가세수 확보라는 차원에서 본다면 부가가치세 만큼 매력적인 세제도 없을 것이다. 사업자가 대가를 받고 공급하는 것에는 모두 일률적으로 세금이 부과되는 부가가치세야 말로 당시 정부 입장에서는 그야말로 ‘딱’인 세제였다.
이 같은 정황을 보고받은 박 대통령은 “장기적인 관점에서 합리적이고 건전한 세제를 마련하라”고 재무부에 지시한다. 일상적인 문투의 지시였지만 실상은 부가가치세 도입을 추진하라는 훈령이었다.
대통령 지시에 따라 당시 남덕우 재무장관은 71년 3월 종합소득세 실시와 부가가치세제 도입 등을 골자로 하는 “장기세제방향”을 발표한다. 76년까지 소득세를 완전 종합과세제로 전환하고 부가가치세를 도입해 재정수입 확보에 만전을 기하겠다는 내용이었다.
◆ 발표에서 시행까지 6년 걸린 부가세 도입
부가가치세는 당시 전 세계적으로 유용성이 입증된 세목이었다. EC(유럽공동체)는 67년 ‘부가가치세제 적용’에 관한 지침을 통해 71년까지 모든 회원국이 부가가치세를 도입키로 이미 확정한 상태였다. 이에 따라 프랑스가 68년 부가가치세를 적용했으며, 73년에는 이탈리아가 마지막으로 도입했다. EC에 가입하지 않은 영국도 73년 부가세를 도입하는 등 전 세계적으로 부가가치세에 대한 관심이 고조되던 상황이었다.
하지만 우리나라에 부가가치세가 도입되기 까지는 71년 “장기세제방향” 발표 이후 77년 7월 1일 시행까지 무려 6년 반에 걸친 산고(産苦)의 기간이 필요했다.
먼저 정부 차원의 연구 검토와 자료수집이 진행됐다. 71년 발표 이후 재무부는 외국의 세제 전문가를 잇따라 초청해 부가가치세의 국내 도입 가능성을 타진했다. 아일랜드의 부가세 도입을 총지휘한 IMF 소속 재정전문가 다이그난 박사를 72년 초청한데 이어 73년에는 2차대전 후 일본의 세제개혁사절단장으로 부가세 도입을 권고한 샤프 박사를 초청해 정책자문을 받았다.
또 74년에는 영국 서독 벨기에 대만 등에 정부시찰단을 파견해 부가가치세 도입 과정과 시행성과 등을 꼼꼼히 조사했다. 75년과 76년에는 IMF 조세전문가인 트레이트 박사를 초빙해 부가세 도입에 대한 의견을 들었고, 76년에는 다이그난 박사를 다시 초청해 구체적인 정책자문을 구했다.
다이그난 박사는 72년과 76년에 걸쳐 부가세 도입에 관한 두 차례의 보고서를 정부에 제출함으로써 부가세제 도입 초기 과정에서 중요한 역할을 담당했다. 72년 10월 재무부에 제출한 다이그난 1차 보고서는 “일반소비세 형태의 부가세 도입을 서둘러야 한다”는게 주요 골자였다. 76년에 작성한 2차 보고서에서는 “기존 영업세와 물품세를 10% 단일세율의 부가가치세로 대체하고, 자동차 TV 공기조절기 등 사치품에 대해서는 특별소비세를 부과해야 한다”고 건의했다.
75년과 76년 내한한 트레이트 박사도 다이그난과 비슷한 의견을 제시했다. “다양한 세율구조로 구분되어 있는 기존 영업세와 물품세를 부가가치세로 전환하고, 고율과세 되던 사치품에 대해서는 별도의 특별소비세를 과세하는 것이 바람직하다”는 내용이었다.
다이그난 박사과 트레이트 박사의 당시 보고서는 현재 시행되고 있는 부가가치세제의 기본 골격을 거의 그대로 담고 있다. 5년여에 걸친 조사과정을 거쳐 재무부는 76년 1월 19일 부가가치세 도입 방침을 공식 발표한다.
주요 내용은 ▲부가세 기본세율을 10%로 하되 경기순환 상황에 따라 탄력세율 3%를 적용해 최소 7%에서 최대 13%로 하며 ▲사치품에는 특별소비세, 생필품에는 면세를 적용하고 ▲총매출 1200만원 미만 업체에 대해서는 2% 특별세율을 적용하는 과세특례제도를 도입한다는 것이었다.
부가가치세법은 이후 76년 9월 14일 초안이 공개되고, 11월 17일 국회의결을 거쳐 12월 22일 법안이 최종 공포된다. 시행 시기는 이듬해인 77년 7월 1일로 확정됐다.
◆ 끊이지 않는 찬반 논쟁
71년 재무부가 `장기세제방향`을 발표한 이후 부가가치세 도입을 둘러싸고 찬성론과 반대론이 첨예하게 대립했다.
찬성론자들은 세정 간소화, 수출 및 투자 촉진, 근거과세 구현, 안정적인 세수 확보 등을 부가세 도입의 장점으로 내세웠다.
반대론자들은 크게 3가지 쟁점을 제기했다. 당시의 조세제도와 국민 의식수준 등에 비추어 부가세 도입은 시기상조라는 의견과 부가세제 도입시 물가 영향이 크다는 점, 그리고 간접세가 가지고 있는 역진성 등이 반대의 주요 논거였다.
영수증 주고받기가 정착되지 않았고, 업체들의 기장능력이 불충분한데다, 유통구조도 확립되지 않은 상태에서 부가가치세를 도입하는 것은 시기상조라는 우려가 압도적이었다. 특히 우리보다 선진국인 일본이 50년대에 부가세법을 제정했다가 결국 실시하지 못하고 폐기했던 전례를 들어 도입에 문제가 있다는 주장이 설득력을 얻고 있었다.
영수증 챙기는 것을 ‘째째한’ 행위로 치부하던 당시 관행에 비추어 부가세를 도입하더라도 근거과세 확립은 쉽지 않을 것이라는 주장도 제기됐다.
또 부가세가 단일세율 체제인 만큼 세제의 역진성을 심화시키는 제도라는 비난도 만만치 않았다. 부자나 가난한 자나 모두 똑같은 액수의 세금을 부담하게 되는 만큼 직접세에 비해 역진적이라는 지적이었다.
이 같은 반대론에 맞서 정부는 식료품 연료 대중교통 등 필수품에 대해서는 면세 조치하고, 사치품에 대해서는 특별소비세를 신설하는 방향으로 제도를 보완하겠다며 의지를 굽히지 않았다.
◆ 막판에 불거진 ‘시행 연기론’
76년 1월 재무부의 발표 이후 부가가치세 도입은 기정사실화 되는 듯 했다. 76년말 국세청은 부가세 도입 6개월을 앞두고 납세자와 세무공무원들에 대한 교육과 홍보에 나섰다. 83만명에 달하는 납세자를 대상으로 부가세 납세신고 예행 연습을 세 차례나 실시했다. 영수증 주고받기 생활화와 금전등록기 설치를 권장하는 캠페인도 전개했다.
그러나 부가세 시행을 불과 한 달여 앞두고 예상치 못한 돌발변수가 터졌다. 정부 부처인 경제기획원 내부에서 부가세 도입을 연기해야 한다는 주장이 제기된 것이다. 현 상태에서 부가세 도입을 강행할 경우 연말 물가 10% 목표 달성이 어려워지고, 결과적으로 하반기 경제운용 전반에 일대 혼란을 야기하게 될 것이라는 `경고`였다. 경제기획원은 “필요하다고 인정되는 때에는 대통령이 정하는 바에 의하여 그 시행을 연기할 수 있다”고 명시한 부가가치세법 부칙 1조를 원용해 시행일시를 연기할 것을 주장했다.
정부 내부에서 부가세 연기 주장이 나오자 그렇지 않아도 상공업자들로부터 압력을 받아왔던 국회의원들이 “옳거니” 하고 연기론에 동조하고 나섰다. 전경련 상의 등 경제단체들도 기다렸다는듯 시기상조론을 제기하며 부가세 도입 반대 목소리를 높였다.
이 같은 연기론의 배경에는 제반 여건상 부가세 도입은 시기상조이며, 당장 물가앙등이 우려되는 만큼 시행일자를 충분히 늦춰야 한다는 논리가 깔려 있었다. 지난 6년간의 준비과정에서 지속적으로 제기됐던 `시기상조론`과 `물가앙등론`이 시행 막바지 단계에서 또다시 고개를 쳐든 것이다. 시행일을 한 달여 앞두고 터져 나온 반대론을 놓고 정부 당국자들 간에 또다시 의견이 엇갈렸고, 국무회의에서도 결론을 내리지 못하는 등 혼란이 이어졌다.
◆ 당정협의에서 최종 가닥
결국 문제해결을 위해 대통령이 나섰다. 박 대통령은 77년 6월 13일 긴급 당정협의를 소집, 부가세제 도입에 대한 정당과 각 부처의 의견을 개진하도록 했다. 대통령은 사안의 중대성을 감안해 참석자 모두에게 소신을 밝히도록 발언 기회를 부여했다. 논의 결과 연기를 지지하는 사람이 많았고, 대세는 연기 쪽으로 기우는 듯 했다.
이 같은 분위기를 결정적으로 반전시킨 사람이 김정렴 청와대 비서실장이다. 막판 발언에 나선 김 실장은 부가세 도입의 취지와 과정, 의미 등을 조목조목 설명하고 “연기 불가”를 강조했다.
이날 회의에 대한 김 실장의 회고.
“그 날 얘기한 골자는 이렇습니다.(중략) 부가세는 71년 도입 방침을 제시한 이래 6년간 국내외 전문가의 연구 검토 끝에 성안 입법되었으며, 6개월간에 걸쳐 전사업자에 대한 예행연습이 이루어지는 등 충분한 준비를 완료하고 시행에 들어갈 찰나에 있다. 국가의 백년대계를 생각해서 당초 방침대로 시행하는 것이 상책이라고 생각한다. 다만 세율에 있어서는 13%를 기본세율로 하여 상하 3%의 탄력세율을 적용하도록 되어 있는데 물가불안 요인이 없지 않다는 점 등을 감안해 처음부터 10% 고정세율을 적용하는 것이 좋겠다.”
김 실장의 의견개진이 끝나자 박 대통령이 최종 결론을 내렸다. 부가세를 당초 계획대로 77년 7월 1일부터 시행하되 적용세율은 10%로 낮춘다는 것이었다. 부가세 도입을 둘러싼 길고 긴 논쟁에 종지부를 찍는 결정이었다.
다음날인 6월 14일 남덕우 부총리는 특별기자회견을 열고 부가가치세 실시에 따른 하반기 경제운용 계획으로 금리인하, 물가대책 등 7개 항목의 세부 보완대책을 발표했다.
◆ 물가와의 전쟁… 사실상의 물가동결령
부가세 시행에 있어 가장 염려되는 부분은 물가였다. 물건을 살 때 마다 새로 10%의 세금을 물어야 한다는 사실은 그 자체로 심리적 인상 요인이었다. 또 농수산물을 중심으로 가격인상 수요가 잠복해 있던 상황이어서 부가세 시행을 기화로 가격을 편법 인상할 가능성이 적지 않았다.
정부는 부가세 시행 이틀 전인 77년 6월 28일 851개 주요 품목을 대상으로 기준가격과 행정지도가격을 고시하고, 이행 여부에 대한 집중단속에 나섰다. 대상이 851개 품목으로 제한되긴 했지만 그 외의 상품들도 유사품목의 조정가격을 준수하도록 명시함으로써 사실상 전면적인 `물가동결령`을 내린 것이나 다름 없었다.
6월 30일 밤늦도록 반상회에 동원된 전국 세무공무원들은 부가세 시행 첫 날인 다음날 오후 1시를 기해 4920개반으로 편성돼 일제히 시장과 상가에 투입됐다. 전국 94개 세무서의 공무원들이 모조리 물가단속에 동원돼 말그대로 `물가와의 전쟁`을 벌였다.
당시 단속이 얼마나 심했는지는 부가세 실시를 전후한 단속통계를 보면 잘 나타난다. 77년 7월부터 이듬해 4월까지 10개월 사이에 연 180만개 업체가 단속대상에 올랐다. 당시 전국 사업자가 82만5천명이었으니까 한 사업자가 평균 두 번 이상 단속을 받은 셈이었다.
비밀리에 조사에 나서는 암행단속, 지역별로 요원을 바꿔 실시하는 교차단속, 일정 지역을 이잡듯 뒤지는 집중단속 등 동원할 수 있는 모든 방법이 동원됐다. 단속 결과 전체 사업자의 15.5%인 12만8천명이 적발돼 이중 10만명이 경고처분됐고, 2만8천여명이 43억원 상당의 벌과금을 물었다.
국세청의 융단폭격식 물가단속에 힘입어 77년도 연간 도매물가상승률은 10.1%, 소비자물가는 10.9% 오르는데 그쳐 연간 10% 물가억제선 유지에 성공한다. 부가세 정착을 위한 정부의 전방위 노력이 성과를 거둔 셈이다.
◆ 총선 결과로 드러난 조세저항
정부의 희망대로 부가가치세는 안정적인 조세수입 확보에 크게 기여했다. 전체 내국세 수입에서 간접세가 차지하는 비중은 76년 56%에서 부가세 도입 이후 ▲78년 61.4% ▲79년 61.7% ▲80년 65.4%로 점차 높아졌다. 부가세 자체 세수만 보더라도 경제성장에 따른 상거래 증가에 힘입어 78년 8300억원에서 86년에는 3조1000억원으로 6년새 4배 가까이 급증했다.
부가세는 특히 법인세나 소득세 등과 달리 불황기에도 안정적인 재정수입을 확보할 수 있다는 점에서 도입 이후 줄곳 국세수입의 안전판 역할을 맡게 된다. 부가세 도입 40년째인 2017년도 국세통계를 보면 이 해 전체 세수 265조3849억원 가운데 부가세는 75조3767억원을 차지해 단일 세목으로는 가장 많은 세수를 기록했다. 부가가치세 하나가 우리나라 전체 세금의 30% 가까이를 차지하는 셈이다.
하지만 부가가치세제 도입은 정권을 담보로 내놓아야 할 정도의 정치적 도박이었다는 사실이 후일 드러난다. 국민들의 조세저항이 간단치 않았던 것이다.
부가세에 대한 조세저항은 시행 이듬해인 78년 12월 치러진 제10대 총선 결과로 극명하게 드러났다. 여당인 공화당은 의석수에서는 이겼지만 득표수에서는 1.1% 뒤지는 패배를 맛봐야 했다. 유신 말기 압도적으로 여당 우위였던 당시 정치판 분위기에 비추어 볼 때 참담한 결과였다.
김용환 전 재무장관의 회고.
“10대 총선 결과를 보면서 조세제도의 개혁은 반드시 조세저항을 불러일으키게 되고, 정치생명을 담보하지 않는 한 성공을 장담할 수 없다는 사실을 깨닫게 되었지요. 만일 박 대통령이 그 때 선거나 조세저항 등을 의식해 부가세 도입을 계획대로 실행하지 않았다면 이 제도는 아마 빛을 보지 못한 채 사산되고 말았을 것입니다.” (김용환, 임자 자네가 사령관 아닌가)
부가세는 간접세인 일반소비세의 일종이다. 우리가 채택한 EC형 부가세는 재화와 용역이 생산, 제공되거나 유통되는 모든 단계에서 발생하는 부가가치에 과세하는 세금이다. 즉 매출금액에서 매입금액을 공제한 나머지 부가가치(마진)에 대해 과세하는 것이다.
부가세란 결국 최종소비자가 부담하는 것이며, 사업자는 다만 그 징수를 대행하는 것에 불과하다. 따라서 사업자가 부가세를 안내거나 줄여서 낸다면 그만큼 소비자가 납부한 세금을 가로채는 것이 된다. 부가세는 매 거래단계마다 전 단계의 세금계산서를 활용해 세금을 부과하는 만큼 모든 거래자에 대한 과세정보를 확보할 수 있고, 상호대사가 가능해 세원누락 방지와 근거과세에 기여한다.
2차대전 종전 후 일본에 부가가치세를 포함한 세제개혁안 도입을 권고한 바 있는 샤프 박사는 “부가가치세는 소비세의 역사적 발전 과정에서 최신의 그리고 최후 단계의 일반소비세”라고 정의했다.
